So sánh đầu tư công và đầu tư tư nhân
Ở Việt Nam, mặc dù thể chế đầu tư công trong những năm qua đã từng bước được hoàn thiện, công tác quản lý đầu tư công được tăng cường theo hướng công khai, minh bạch và hiệu quả, nhưng trong thực tế, công tác này vẫn còn tồn tại nhiều hạn chế, vướng mắc cần có các giải pháp khắc phục.
Tình hình thực hiện cơ cấu lại đầu tư công
Quá trình cơ cấu lại tổng thể nền kinh tế được khởi đầu bằng việc siết chặt kỷ luật đầu tư công (ĐTC) tại Chỉ thị số 1792/CT-TTg 15/10/2011 của Thủ tướng Chính phủ. Trong bối cảnh phát triển kinh tế hiện nay, cơ cấu ĐTC tiếp tục được xác định là 1 trong 3 trọng tâm của Kế hoạch cơ cấu lại nền kinh tế giai đoạn 2016 -2020 của nước ta (Nghị quyết số 24/2016/QH14 ngày 08/11/2016 của Quốc hội về Kế hoạch cơ cấu lại nền kinh tế giai đoạn 2016-2020 và Nghị quyết số 27/NQ-CP ngày 21/2/2017 về Chương trình hành động của Chính phủ).
Kết quả thực hiện cơ cấu lại ĐTC giai đoạn 2015 – 2018 cho thấy, thể chế ĐTC từng bước được hoàn thiện thông qua các văn bản pháp luật quan trọng đã được ban hành như: Luật ĐTC, Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng. Qua đó, công tác quản lý ĐTC được tăng cường theo hướng công khai, minh bạch và bước đầu được cải thiện, tỷ trọng đầu tư nhà nước trong tổng đầu tư được kiểm soát; Tỷ lệ vốn đầu tư toàn xã hội so với GDP đã giảm từ 38,4% (giai đoạn 2007-2011) xuống 31,9% (giai đoạn 2012-2017).
Bên cạnh kết quả đã đạt được, thực tế cho thấy cơ cấu, chất lượng thể chế quản lý ĐTC vẫn còn tồn tại nhiều khó khăn, vướng mắc cần được tháo gỡ trong thời gian tới. So với thông lệ quốc tế, chất lượng thể chế quản lý ĐTC của Việt Nam vẫn còn khoảng cách, nhất là khâu lập, thẩm định, lựa chọn, sắp xếp thứ tự ưu tiên các dự án đầu tư.
Việc lựa chọn dự án ĐTC hiện nay vẫn dựa nhiều vào các chỉ tiêu định tính, thiếu các tiêu chí mang tính định lượng để đánh giá, sắp xếp thứ tự ưu tiên lựa chọn dự án ĐTC. Thể chế quản lý và tổ chức thực hiện một số dự án giao thông theo hình thức PPP vẫn còn nhiều tồn tại, hạn chế nhưng chưa được nghiên cứu kỹ lưỡng, chưa xác định cụ thể nguyên nhân và giải quyết chưa dứt điểm…
Tác động của cơ cấu lại đầu tư công đến đầu tư tư nhân giai đoạn 2015 -2018
Theo lý thuyết, cơ cấu lại ĐTC có thể tạo ra “ngoại ứng tích cực” cho khu vực tư nhân. Tuy nhiên, trong thực tế, việc cơ cấu lại ĐTC đã có những tác động nhất định đến đầu tư tư nhân ở những khía cạnh cụ thể sau:
Thứ nhất, quy mô ĐTC và đầu tư của doanh nghiệp nhà nước (DNNN) giảm dần, tăng dư địa cho đầu tư tư nhân trong nước.
Khảo sát cho thấy, trước khi thực hiện Kế hoạch cơ cấu lại nền kinh tế giai đoạn 2016 -2020, đã có nhiều nghiên cứu thực nghiệm chứng minh vốn ĐTC vẫn còn “lấn át” vốn đầu tư của khu vực tư nhân, tức là ĐTC gia tăng khiến đầu tư tư nhân thu hẹp lại. Thực trạng ĐTC giai đoạn 2000-2014 cho thấy, tốc độ tăng trưởng của đầu tư công thường cao hơn tốc độ tăng trưởng của đầu tư tư nhân và giá trị tuyệt đối của ĐTC cũng lớn hơn giá trị tuyệt đối của đầu tư tư nhân. Cụ thể, mức tăng ĐTC hàng năm khá cao, có năm tăng tới 22,6% (2009); giá trị tuyệt đối cũng tăng đều qua các năm, từ mức 161,6 nghìn tỷ đồng (năm 2005) lên 316,3 nghìn tỷ đồng (năm 2010) và 600 nghìn tỷ đồng (năm 2017).
Tuy nhiên, sau khi Kế hoạch cơ cấu lại nền kinh tế giai đoạn 2016 -2020 được ban hành, với việc triển khai quyết liệt các biện pháp cơ cấu lại ĐTC đã phần nào kìm giữ tốc độ tăng trưởng quá nhanh của ĐTC và đầu tư của DNNN, qua đó, tạo ra dư địa cho đầu tư tư nhân phát triển. Từ năm 2015, giá trị của đầu tư nhân đã nganh bằng và lớn hơn giá trị đầu tư của Nhà nước (Hình 1). Năm 2017, giá trị đầu tư tư nhân đã lớn hơn giá trị đầu tư nhà nước khoảng 100 nghìn tỷ đồng. Tỷ trọng vốn đầu tư nhà nước trong tổng đầu tư xã hội năm 2016 và năm 2017 giảm xuống còn 37,5% và 35,7%, tiến sát mục tiêu đề ra đến năm 2020 (31-34%).
Số liệu nghiên cứu tác động của đầu tư đối với tăng trưởng kinh tế Việt Nam giai đoạn 2012-2017 của Tổng cục Thống kê cho thấy, ảnh hưởng của ĐTC đến tăng trưởng kinh tế là không lớn. Cụ thể, nếu tỷ lệ vốn đầu tư công so với GDP tăng 1% thì GDP tăng khoảng 0,10%, trong khi đó tăng 1% tỷ lệ vốn đầu tư so với GDP từ khu vực DNNN làm tăng 0,37% GDP; từ khu vực DN ngoài nhà nước, hộ cá thể và hộ dân cư làm tăng 0,80%. Như vậy, chủ trương kìm giữ ĐTC, tạo dư địa cho đầu tư tư nhân phát triển hoàn toàn đúng đắn.
Thứ hai, cơ cấu ĐTC theo lĩnh vực mặc dù đã có những thay đổi bước đầu song vẫn còn nhiều bất cập, chưa phù hợp với thực tiễn phát triển của kinh tế tư nhân và đầu tư tư nhân.
Thống kê cho thấy, vốn ĐTC phần lớn được dành cho lĩnh vực phát triển kết cấu hạ tầng, gồm cả hạ tầng cứng (đường giao thông, sân bay, bến cảng, cấp thoát nước, điện, viễn thông…), lẫn hạ tầng mềm (y tế, giáo dục…). Được bổ sung nguồn vốn, nhiều công trình, dự án đầu tư kết cấu hạ tầng đã được triển khai, năng lực hệ thống kết cấu hạ tầng theo đó cũng được nâng lên đáng kể.
Tuy nhiên, cơ cấu lại trong thực tế chưa gắn với định hướng cơ cấu lại các ngành kinh tế và cơ cấu lại NSNN; chưa thật sự phù hợp với vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường. Trong cơ cấu đầu tư chung toàn xã hội, vốn đầu tư khu vực nhà nước còn chiếm tỷ lệ cao (trung bình giai đoạn 2011-2015 khoảng 39%) và giảm chậm trong những năm gần đây. Vẫn còn tình trạng ĐTC đầu tư vào cả những ngành mà khu vực tư nhân có thể đảm nhiệm.
Trong một số ngành có khả năng khuyến khích xã hội hóa cao như: Giao thông, giáo dục, dạy nghề, y tế, văn hóa, thể thao, môi trường, vốn đầu tư nhà nước vẫn chiếm tỷ lệ rất lớn trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội. Tỷ trọng vốn ĐTC trên tổng đầu tư cho các lĩnh vực tương ứng là giáo dục đào tạo (78,7%); y tế (67,2%); sản xuất và phân phối điện, khí đốt, nước nóng, hơi nước, điều hòa không khí (74%); thông tin và truyền thông (63,5%); hoạt động chuyên môn và khoa học công nghệ (61,2%); nghệ thuật vui chơi và giải trí (71,7%). Chính vì tỷ trọng đầu tư công còn ở mức cao nên dư địa phát triển của đầu tư tư nhân trong những ngành này bị thu hẹp đáng kể.
Bên cạnh đó, cơ cấu đầu tư nội bộ ngành, lĩnh vực của ĐTC còn chưa hợp lý và chưa có sự gắn kết chặt chẽ giữa chi đầu tư và chi thường xuyên (đảm bảo trang thiết bị, vận hành, duy tu, bảo dưỡng), dẫn tới chưa tạo ra được hệ thống hạ tầng hiệu quả hỗ trợ đầu tư tư nhân. Điều này khiến cho hiệu quả đầu tư chưa có nhiều cải thiện, chỉ số ICOR của nền kinh tế dù đã giảm nhưng vẫn ở mức cao so với các nước trong khu vực. Đóng góp của năng suất các yếu tố tổng hợp vào tăng trưởng kinh tế còn hạn chế.
Thứ ba, sự kết hợp giữa ĐTC và đầu tư tư nhân thời gian qua còn chưa hiệu quả.
Hiện nay, các dự án đầu tư theo hình thức hợp tác công tư (PPP) chưa thu hút được vốn đầu tư nước ngoài, phụ thuộc nhiều vào tín dụng ngân hàng. Thực tế phát triển này hoàn toàn không phù hợp với định hướng phát triển kết cấu hạ tầng, nhất là trong lĩnh vực giao thông và giảm chi phí kinh doanh cho DN. Theo Vụ Đối tác Công tư (Bộ Giao thông Vận tải), quy mô vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư trong các dự án giao thông đang vận hành khai thác chỉ chiếm trung bình 12,9% tổng mức đầu tư của dự án.
| Bảng 2: Đóng góp điểm % vào tăng trưởng GDP của vốn, lao động và TFP (điểm %) | |||||
| 2001-2005 | 2006-2010 | 2011-2015 | 2016 | 2017 | |
| GDP | 6,9 | 6,32 | 5,91 | 6,21 | 6,81 |
| Vốn | 3,71 | 3,64 | 3,16 | 3,16 | 3,33 |
| Lao động | 1,68 | 1,64 | 0,96 | 0,53 | 0,48 |
| TFP | 1,51 | 1,04 | 1,79 | 2,52 | 3,00 |
Trong số 70 dự án PPP lĩnh vực giao thông, chỉ có 3 dự án đầu tư ngoài công trình giao thông đường bộ, với tổng quy mô vốn là 4.870 tỷ đồng. Vận tải hàng hóa và hành khách vẫn chủ yếu là đường bộ, các phương thức vận tải hiệu quả cao (đường sắt, đường thủy) chưa được quan tâm đúng mức. Tỷ trọng vận tải hàng hóa bằng đường bộ vẫn tiếp tục có xu hướng tăng lên, từ mức 65% (năm 2001) lên 73,3% (năm 2010) và đạt tới 77,5% (năm 2017).
Nâng cao hiệu quả đầu tư công và đầu tư tư nhân trong giai đoạn mới
Nhằm tăng cường kỷ luật tài chính – ngân sách; Cơ cấu lại NSNN theo hướng tăng dần tỷ trọng thu nội địa, tỷ trọng chi đầu tư phát triển, giảm tỷ trọng chi thường xuyên, bảo đảm chi an sinh xã hội, phúc lợi xã hội và quốc phòng, an ninh, Trung ương và địa phương; Hoàn thiện khung khổ pháp lý về đầu tư theo hình thức PPP… thời gian tới cần chú trọng những giải pháp trọng tâm như sau:
Một là, đổi mới mạnh mẽ tư duy về ĐTC dựa trên tư duy mới về vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế thị tường. Cụ thể là, cần tạo cơ hội bình đẳng hơn nữa cho các nguồn vốn đầu tư khác của xã hội, tạo ra các cơ chế hiệu quả để huy động tối đa các nguồn vốn tư nhân, giảm dần sự phụ thuộc, trông chờ vào ngân sách; Cần đổi mới tư duy về vai trò Nhà nước trong nền kinh tế, cụ thể là giảm bớt chức năng “nhà nước kinh doanh”.
Không nên phân bố đầu tư nhà nước vào các ngành mà khu vực tư nhân có thể đảm nhiệm tốt; chuyển trọng tâm ra ngoài lĩnh vực kinh tế, tập trung vào phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế – xã hội; phát triển thể chế và phát triển năng lực, để tạo được ngoại ứng tích cực lan tỏa đến khu vực tư nhân, hỗ trợ khu vực này phát triển và đóng góp vào tăng trưởng kinh tế.
Trong bối cảnh mới, cơ cấu lại ĐTC cần gắn chặt chẽ với cơ cấu lại vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường, Nhà nước chỉ đầu tư và kinh doanh trực tiếp ở những lĩnh vực mà khu vực tư nhân không đảm nhiệm hoặc không có khả năng đảm nhiệm.
Hai là, nghiên cứu, đánh giá toàn diện chất lượng thể chế quản lý ĐTC, trong đó, tập trung nghiên cứu, xây dựng Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ĐTC, Nghị định sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 77/2015/NĐ-CP ngày 10/09/2015 của Chính phủ về kế hoạch ĐTC trung hạn và hàng năm; Nghị định số 136/2015/NĐ-CP ngày 31/12/2015 của Chính phủ về hướng dẫn thi hành một số điều của Luật ĐTC và Nghị định số 161/2016/NĐ-CP ngày 02/12/2016 của Chính phủ về cơ chế đặc thù trong quản lý đầu tư xây dựng đối với một số dự án thuộc các Chương trình mục tiêu quốc gia giai đoạn 2016-2020… để đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật và tháo gỡ khó khăn cho các bộ, ngành và địa phương trong triển khai Luật ĐTC.
Ba là, ưu tiên đổi mới cách thức thẩm định, đánh giá và lựa chọn dự án đầu tư theo mức độ hiệu quả kinh tế của dự án và các ưu tiên về cơ cấu lại nền kinh tế; xây dựng và ban hành hướng dẫn về phương pháp luận thẩm định, bao gồm cả phân tích chi phí, lợi ích xã hội và các công cụ thay thế.
Bốn là, xây dựng cơ sở dữ liệu tập trung toàn quốc và có thể truy cập trực tuyến cho các bên có liên quan về các dự án ĐTC. Công khai, minh bạch thông tin và tăng cường giám sát đối với ĐTC.
Năm là, đối với các dự án BOT, tập trung nâng cao tính công khai, minh bạch và cạnh tranh trên mọi khâu của chu trình quản lý dự án, sửa đổi cơ chế chính sách, nhằm phát huy ưu thế của hình thức này trong phát triển cơ sở hạ tầng và cung ứng các loại hình dịch vụ công.
Tình hình đầu tư công thời gian qua
Đầu tư công theo nghĩa hep được hiểu là đầu tư từ NSNN, từ nguồn việc trợ phát triển chính thức của nước ngoài, từ nguồn phát hành trái phiếu chính phủ ở trong nước và nước ngoài (sau đây gọi là đầu tư của Nhà nước). Còn theo nghĩa rộng, đầu tư công là đầu tư của khu vực kinh tế nhà nước bao gồm cả đầu tư của Nhà nước và đầu tư của các DNNN. Nội dung bài này chủ yếu liên quan đến đầu tư công theo nghĩa rộng.
Ở nước ta trong những năm qua, đầu tư công chiếm gần một nửa tổng vốn đầu tư toàn xã hội. Đầu tư của Nhà nước và và đầu tư của các DNNN đã góp phần quan trọng thúc đẩy tăng trưởng kinh tế của Việt Nam, nhờ đó, công cuộc xoá đói giảm nghèo và mức sống của nhân dân đạt được kết quả khả quan.
Tuy nhiên, tỷ trọng đầu tư khu vực Nhà nước trong tổng đầu tư xã hội đã giảm khá nhanh, từ khoảng 59,17% năm 2000 xuống còn 28,5% năm 2008 (trong đó, đầu tư từ NSNN 16,2%, tín dụng Nhà nước 4,1% và DNNN 8,2%); tỷ trọng vốn đầu tư khu vực ngoài nhà nước tăng lên từ khoảng 22,85% lên 40% và tỷ trọng khu vực đầu tư nước ngoài tăng từ khoảng 17,98% lên 31,5% trong cùng thời kỳ. Nhưng, năm 2009, ước tính tỷ trọng đầu tư của khu vực Nhà nước lại tăng, chiếm khoảng 34,8% tổng đầu tư xã hội (trong đó đầu tư từ ngân sách 21,8%).
Hiện nay, với sự đầu tư và hỗ trợ của Nhà nước, các DNNN đang nắm giữ khoảng 75% tài sản cố định quốc gia, gần 20% tổng vốn đầu tư toàn xã hội, khoảng 60% tổng lượng tín dụng ngân hàng trong nước và tổng vốn vay nước ngoài và phần lớn nguồn nhân lực được đào tạo có chất lượng cao. Tuy vậy, sự đóng góp của khu vực DNNN cho nền kinh tế chưa tương xứng với nguồn lực nắm giữ, chỉ chiếm khoảng 40%.
Huy động vốn đầu tư xã hội trong gần hai thập kỷ qua đã đạt được kết quả hết sức ấn tượng. Tỷ trọng đầu tư xã hộí/GDP liên tục tăng nhanh và đạt mức cao từ khoảng 34% năm 2000 tăng lên 41,3% GDP năm 2008; liên tục trong 5 năm 2003-2008, tỷ lệ này luôn cao hơn 40%, và đạt mức cao nhất là 46,5% vào năm 2007. Đây thực sự là yếu tố chính làm cho nền kinh tế Việt Nam luôn tăng trưởng ở mức khá cao trong thời gian qua.
Hơn 72% tổng đầu tư xã hội giai đoạn 2000-2008 đã tập trung vào 20 ngành, bao gồm: khai thác dầu khí, sản xuất điện và khí đốt, khai thác than, bất động sản và kinh doanh bất động sản, sản xuất xi măng, quản lý nhà nước, giao thông đường bộ, giao thông đường thủy, cung cấp nước, dịch vụ viễn thông, xây dựng dân dụng, giáo dục và đào tạo, dịch vụ y tế và bảo trợ là hội, văn hóa và thể thao, thương mại, khách sạn, các dịch vụ khác phục vụ nông nghiệp (ngoài thủy lợi), sản xuất phân hóa học.
Các ngành công nghiệp chế biến. nhất là các ngành công nghệ cao, các ngành nông nghiệp và công nghiệp chế biến nông sản, thực phẩm, v.v… đã không thuộc vào nhóm ngành được đầu tư nhiều nhất. Nói cách khác, có nhiều ngành quan trọng của nền kinh tế như sản xuất lúa gạo, phát triển cây cao su, đường, chè, cà phê, chế biến lương thực, thực phẩm các loại, sản phẩm gỗ, hoá chất cơ bản, phân bón, thuốc trừ sâu, thuốc chữa bệnh, máy móc, sản phẩm điện tử và gia dụng các loại, v.v… vẫn chưa được đầu tư đúng mức.
65% đầu tư Nhà nước đã tập trung vào 10 ngành, gồm: vận tải đường bộ, cung cấp nước, vận tải đường thủy, sản xuất điện và khí đốt, khai thác dầu khí, quản lý nhà nước, dịch vụ y tế và trợ cấp xã hội, dịch vụ viễn thông, văn hóa và thể thao và thủy lợi. 17 % đầu tư Nhà nước được đầu tư cho 10 ngành tiếp theo, bao gồm: thương mại, dịch vụ khác phục vụ nông nghiệp, sản xuất phân hóa học, khai thác than, sản xuất xi măng, khoa học và công nghệ, kinh doanh bất động sản, vận tải đường sắt, khách sạn và du lịch.
Đầu tư nhà nước vào dịch vụ tài chính – tiền tệ và các ngành công nghiệp chế biến công nghệ cao là chưa đáng kể. Trong khi đó số đầu tư Nhà nước vẫn còn đáng kể ở một số ngành mà tư nhân có thể đã sẵn sàng đầu tư như: thương mại (2%), khách sạn (1%), xây dựng dân dụng (5%), du lịch (1%), dệt (1%),v.v… Đầu tư phát triển đường sắt mới được quan tâm từ 2005, và mới chiếm 1% trong tổng số đầu tư của Nhà nước (so với đường bộ là 11% và đường thủy là 7%).
Xem xét phân bố vốn đầu tư vào các ngành và mức đóng góp tương ứng của chúng vào GDP trong giai đoạn 2000-2008 , ta thấy một số ngành có đóng góp lớn vào GDP, nhưng lại chưa được đầu tư đúng mức. Các ngành đó là: dịch vụ xây dựng (ngoài xây dựng dân dụng), sản xuất, chế biến lúa gạo và các cây trồng khác, may mặc, sản phẩm da, nuôi trồng và chế biến hải sản, nhà hàng, sản xuất mô tô, xe đạp, xe máy, chế biến thực phẩm, v.v… Trong khi đó, lại có một số ngành có tỷ trọng đầu tư cao hơn so với mức đóng góp vào GDP như khai thác dầu khí, quản lý nhà nước, sản xuất điện và khí đốt, kinh doanh bất động sản và dịch vụ bất động sản, dịch vụ viễn thông, dịch vụ chăm sóc y tế v.v.
Xét về cơ cấu đầu tư theo mức giá trị gia tăng, thì khoảng 43% tổng đầu tư xã hội đã đầu tư vào 20 ngành có hệ số giá trị tăng thêm/vốn đầu tư cao nhất (từ 1,28 trở lên); trong đó có hơn 43% đầu tư của Nhà nước, gần 36% đầu tư ngoài Nhà nước và 53,5% tổng vốn đầu tư nước ngoài. Như vậy, các nhà đầu tư nước ngoài đã tận dụng tốt nhất các ngành hiện đang có hiệu quả đầu tư cao của nền kinh tế nước ta. Hơn 30% tổng đầu tư xã hội đã đầu tư vào nhóm thứ hai, gồm 20 ngành có hệ số giá trị gia tăng đầu tư từ 0,54 đến l,24; trong đó, có hơn 26% tổng đầu tư Nhà nước, 45,6% tổng đầu tư ngoài Nhà nước và hơn 17% vốn đầu tư nước ngoài.
Như vậy đầu tư ngoài Nhà nước đã khai thác tốt nhất nhóm ngành có hiệu quả trung bình khá. Hơn 10% tổng đầu tư xã hội đã đầu tư vào nhóm, gồm 20 ngành có hệ số giá trị gia tăng/đầu tư từ 0,27 đến 0,58; trong đó, có 10,8% đầu tư Nhà nước, 8,9% đầu tư ngoài Nhà nước, và 1,7% đầu tư nước ngoài.
Thực tế cho thấy tỷ trọng đầu tư (cả đầu tư xã hội và đầu tư Nhà nước) vào nông nghiệp, nông thôn đã giảm đi khoảng một nửa kề từ năm 2000, đầu tư vào giáo dục, dịch vụ tài chính, bảo hiểm, y tế và các dịch vụ phục vụ cộng đồng giảm hoặc không tăng; tỷ trọng các ngành dịch vụ trong GDP không tăng hoặc giảm xuống; công nghiệp chế biến nông phẩm trước hết để phục vụ tiêu dùng nội địa rất kém phát triển; các sản phẩm bán chạy trên thị trường nội địa phần lớn do doanh nghiệp nước ngoài chi phối.
Về hiệu quả đầu tư, người ta thường nói đến hai loại hiệu quả: hiệu quả kinh tế-xã hội và hiệu quả kinh tế (hay hiệu quả kinh doanh).
Để tính toán, định lượng được hiệu quả kinh tế-xã hội của đầu tư công là một việc không dễ, vì nó liên quan, ảnh hưởng và tác động đến rất nhiều mặt của đời sống xã hội. Chẳng hạn, Việt Nam được cộng đồng quốc tế công nhận là nước thành công nhất trong đầu tư giảm đói nghèo. Tuy nhiên, chúng ta lại có không ít dự án đầu tư công lãng phí, không hiệu quả như đầu tư xây dựng nhiều chợ, nhiều cảng biển để rồi gần như bỏ không. Hay, xét về hiệu quả xã hôi, vẫn còn mất cân đối khá lớn trong phân bố và sử dụng lao động giữa các thành phần kinh tế và trong nội bộ khu vực kinh tế ngoài Nhà nước.
Cụ thể là: Khu vực kinh tế nhà nước đóng góp 34% GDP, khoảng gần 1/3 tổng đầu tư xã hội, hơn 20% giá trị sản xuất công nghiệp, nhưng chỉ sử dụng 9% số lượng lao động; Khu vực kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài đóng góp gần 19% GDP, 35% tổng vốn đầu tư xã hội, nhưng chỉ sử dụng chưa đầy 4% lao động; Khu vực ngoài Nhà nước đóng góp 47% GDP, 32% tổng vốn đầu tư xã hội, 35% giá trị sản xuất công nghiệp, và sử dựng đến hơn 87% lao động xã hội; trong đó kinh tế tư nhân trong nước đóng góp khoảng 10% GDP, 24% giá trị sản xuất công nghiệp, và sử dụng khoảng 7% lao động xã hội.
Do vậy, một cảm nhận chung là hiệu quả kinh tế-xã hội của đầu tư công ở Việt Nam là thấp.
Còn riêng hiệu quả kinh tế, thực tiễn cũng như tính toán cho thấy đầu tư công ở Việt Nam kém hiệu quả. Có thể nói, về mặt kinh tế, hiệu quả đầu tư của toàn bộ nền kinh tế đã thấp, đầu công lại càng thấp hơn. Những năm từ 2001 – 2005, hệ số hiệu quả vốn đầu tư phát triển toàn xã hội ICOR (Incremental Capital Output Rate, tức tỷ lệ vốn đầu tư để tạo ra một đơn vị gia tăng GDP) là dưới 5 lần và năm 2007 lên 5,17 lần. Hệ số ICOR của khu vực kinh tế nhà nước, trong đó có đầu tư công và đầu tư của DNNN năm 2007 là 8,1 lần, cao hơn nhiều so với con số 3,7 lần của khu vực kinh tế ngoài Nhà nước.
Hệ số ICOR của Việt Nam cao có phần vì đầu tư công cho kết cấu hạ tầng kinh tế và xã hội lớn, tác động đến tăng trưởng GDP có độ trễ. Có ý kiến cho rằng hệ số ICOR của Việt Nam cao là điều không tránh khỏi vì Việt Nam là nền kinh tế có điểm xuất phát thấp, nên để phát triển nhanh, phải đầu tư nhiều vào các công trình kết cấu hạ tầng. Lập luận này thiếu thuyết phục vì các nước trong khu vực ở thời kỳ đầu công nghiệp hoá cũng có điểm xuất phát thấp và nhu cầu lớn về đầu tư cho các công trình kết cấu hạ tầng như Việt Nam hiện nay, nhưng hiệu quả đầu tư của họ cao hơn hẳn.
Chẳng hạn, Hàn Quốc tăng trưởng 7,9% từ năm 1961-1980, mà chỉ cần đầu tư 23,3% GDP, hệ số ICOR 3 lần; các con số tương tự của Malaysia là 7,2% từ 1981-1995, 32,9% GDP, 4,6 lần; của Thái Lan là 8,1% từ 1981-1995, 33,3% GDP, 4,1 lần và của Trung Quốc là 9,7% từ 2001-2006, 38,8% GDP, 4 lần.
Trong nhiều năm qua, tăng trưởng kinh tế Việt Nam phụ thuộc chủ yếu vào vốn đầu tư. Phần đóng góp vào tăng trưởng GDP của tăng đầu tư chiếm trên 55%, tăng lao động chiếm 20%, còn lại các yếu tố tăng năng suất (năng suất lao động, đổi mới công nghệ… chiếm dưới 25%), trong khi con số tăng năng suất ở các nước trong khu vực khoảng 40%. Điều đó nói lên vì sao để tạo được một đơn vị tăng trưởng GDP, Việt Nam lại cần phải đầu tư nhiều hơn so với các nước trong khu vực. Một nền kinh tế tăng trưởng chủ yếu dựa vào tăng số lượng, thì chất lượng tăng trưởng sẽ thấp và phát triển kém bền vững.
Theo đánh giá chung và khá đồng thuận, là hiệu quả kinh doanh của các DNNN thấp, và thấp hơn nhiều so với doanh nghiệp của tư nhân trong nước và doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài.
Trước hết, xét về số doanh thu thuần được tạo ra bởi một đồng vốn kinh doanh, thì: (i) một đồng vốn kinh doanh của DNNN năm 2000 tạo ra được hơn 0,66 đồng doanh thu; và năm 2007, con số này là khoảng 0,56 đồng, giảm khoảng 14%; (ii) một đồng vốn kinh doanh của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài năm 2000 tạo ra được hơn 0,7 đồng doanh thu, và con số này năm 2007 !à khoảng 0,97 đồng doanh thu, tăng gần 39%. Số vốn kinh doanh để tạo ra một cho làm việc trong DNNN đã tăng lên gần 3,5 lần trong 8 năm, từ 0,321 tỷ đồng nắm 2000 lên 1,11 tỷ đồng năm 2007. Con số này trong doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài lại giảm gần 20% trong cùng thời kỳ, từ 0,564 tỷ đồng xuống còn 0,450 tỷ đồng. Có thể nói, nếu loại trừ yếu tố lạm phát và sự tăng giá các nguyên liệu. nhất là dầu lửa, thì hiệu quả kinh doanh của các tập đoàn và tổng công ty đã xấu đi rất nhiều trong các năm 2008, 2009.
Việt Nam mới bước vào giai đoạn đầu của quá trình công nghiệp hóa và phát triển. Vì vậy, xu hướng tăng trưởng theo chiều rộng, tăng trưởng dựa vào số lượng vốn đầu tư và khai thác các ngành có lợi thế về tài nguyên và lao động có trình độ thấp, giá rẻ là điều tất yếu. Mặt khác, tình hình thế giới trong thời gian qua đã có những biến đổi lớn và khó lường. Toàn cầu hóa và hội nhập kinh tế quốc tế phát triển hết sức nhanh chóng cả về quy mô và mức độ, đã làm thay đổi các điều kiện bên ngoài đối với mô hình phát triển theo định hướng xuất khẩu. Trong bối cảnh thế giới thay đổi nhanh chóng, mô hình tăng trưởng thiên về xuất khẩu cũng đã và đang “vấp phải” những bất lợi, gây ra những mất cân đối ở cấp độ quốc gia, khu vực và toàn cầu. Do vậy, việc định rõ được các nguyên nhân làm tăng/giảm hiệu quả đầu tư công là thực sự cần thiết lúc này.
a) Nguyên nhân của những kết quả tích cực đã đạt được
Như trên đã trình bày, trong gần thập kỷ qua, cơ cấu kinh tế của Việt Nam đã có những chuyển dịch tích cực và hiệu quả kinh tế-xã hội của đầu tư công đã có tiến bộ nhất định. Đạt được những kết quả đó là do những nguyên nhân chủ yếu sau đây:
(i) Mở rộng và khuyến khích mạnh mẽ quyền tự do kinh doanh, nhất là đối với kinh tế tư nhân trong nước;
(ii) Cơ sở hạ tầng kỹ thuật và xã hội được cải thiện hơn cả về số lượng và chất lượng;
(iii) DNNN được cải cách, hoàn thiện hơn về mô hình quản lý và đa dạng hóa sở hữu; và
(iv) Quản lý nhà nước, trong đó có công tác quy hoạch, từng bước được đổi mới. minh bạch hơn, trách nhiệm giải trình cao hơn; phân cấp, phân quyền nhiều hơn cho các cấp chính quyền địa phương, phát huy tốt hơn dân chủ cơ sở.
b) Nguyên nhân của những yếu kém
(i) Theo đuổi mô hình định hướng xuất khẩu có nghĩa là một hệ thống đòn bẩy khuyến khích xuất khẩu đã được thiết lập, chi phối ứng xử của các tác nhân kinh tế. Chi tiêu của Chính phủ, đầu tư của doanh nghiệp, định hướng và kỹ năng nghề nghiệp của người lao động, và cả đầu tư nước ngoài, v.v… chủ yếu hướng đến các ngành phục vụ xuất khẩu và có thể xuất khẩu được. Từ đó, các ngành, sản phẩm phục vụ tiêu dùng nội địa, nhất là các sản phẩm dịch vụ, không được quan tâm đúng mức. Thực tế cũng cho thấy các doanh nghiệp định hướng xuất khẩu đã không thể quay về thị trường nội địa mà phải thu hẹp sản xuất và chấp nhận các điều kiện thương mại bất lợi hơn. Như vậy, mô hình nhấn mạnh đến định hướng xuất khẩu, lấy kim ngạch xuất khẩu là một trong số các ưu tiên hàng đầu đã phần nào chia cắt thị trường trong nước với thị trường bên ngoài và cơ cấu sản xuất, cách thức sản xuất cũng phân biệt, chia cắt theo hướng đó.
Trình bày trên đây không có ý biện minh cho việc quay trở lại mô hình thay thế nhập khẩu, đóng cửa và không hội nhập, mà chỉ muốn nhấn mạnh đến yêu cầu cân bằng hơn trong chính sách và định hướng phát triển; phân bố nguồn lực, chính sách và các đòn bẩy khuyến khích cần phải “trung lập” hơn giữa tiêu thụ nội địa và xuất khẩu. Xét cho cùng, thì xuất khẩu hay tiêu thụ nội địa đều phải dựa trên hiệu quả, năng suất và năng lực cạnh tranh thực thụ, chứ không phải do nhà nước hỗ trợ mới có.
(ii) Hiệu quả đầu tư công chưa cao là hệ quả của loạt các yếu tố, như: Đầu tư phân tán, vốn đầu tư được phân bổ vào quá nhiều dự án; các dự án thường bị thiếu vốn và kéo dài tiến độ, làm tăng chi phí đầu tư và chậm đưa công trình vào sử dụng; đầu tư phân tán, dàn trải dẫn đến dư thừa công suất, tỷ suất sử dụng công trình không đạt như dự kiến, chi phí vận hành không giảm; Đầu tư thiếu đồng bộ dẫn tới công trình cụ thể hoàn thành mà không đưa vào sử dụng được hoặc công trình đầu tư có liên quan thường bị dở dang, thậm chí không hoàn thành được. Và kết quả là hiệu quả đầu tư không đạt như mong muốn và dự tính ban đầu.
(ii) Tình trạng đầu tư thiếu quy hoạch, đầu tư thiếu kế hoạch chi tiết, đầu tư các dự án không còn cần thiết… vẫn xảy ra. Các quyết định đầu tư như vậy thường dẫn tới công trình dở dang hoặc hoàn thành mà không sử dụng, và kết quả là lãng phí vốn đầu tư.
(iii) Quản lý và giám sát đầu tư còn yếu kém, làm thất thoát vốn đầu tư và chưa đảm bảo chất lượng và hiệu quả công trình như dự kiến; phân cấp quyết định và sử dụng vốn đầu tư chưa đi kèm với giám sát, kiểm soát chất lượng và hiệu quả đầu tư.
(iv) Cơ chế khuyến khích, ưu đãi đầu tư và quản lý đầu tư chưa hợp lý; khuyến khích và ưu đãi đầu tư còn dàn trải, chưa có mục tiêu và điều kiện ràng buộc rõ ràng, cụ thể; chưa hướng được đầu tư vào các ngành công nghệ cao, ngành có lợi thế cạnh tranh, có tác động và đóng góp lớn cho tăng trưởng kinh tế.
(v) Đầu tư của nhiều DNNN còn kém hiệu quả là do DNNN còn được bao cấp về một số nhân tố sản xuất, nhất là đất đai và ở mức độ nhất định là tín dụng; giá đất và giá tài sản cố định trong nhiều trường hợp chưa tính đúng và tính đủ, do đó, chưa tính đúng tính đủ chi phí kinh doanh; DNNN vẫn là một công ty đóng, chưa thể chủ động huy động vốn chủ sở hữu từ các nhà đầu tư bên ngoài. Vì vậy, DNNN hiện vẫn dựa nhiều vào vốn tín dụng và tài nguyên thiên nhiên để đầu tư mở rộng quy mô kinh doanh. Hệ quả là đòn bẩy tài chính luôn cao và có thể còn gia tăng; không thể chủ động trong đầu tư phát triển; rủi ro và nguy cơ bất ổn kinh doanh là rất lớn; Quản trị ở các công ty sở hữu nhà nước còn yếu kém; quyền chủ sở hữu nhà nước chưa được thực hiện đầy đủ, kém hiệu lực và ít hiệu quả; cơ chế “hành chính chủ quản”, phân tán, thiếu minh bạch, thiếu trách nhiệm giải trình đã tỏ ra không còn phù hợp.
Để nâng cao hiệu quả đầu tư công, trước hết phải khắc phục các nguyên nhân dẫn tới yếu kém nêu trên.
– Xây dựng, nâng cấp hệ thống thông tin, thống kê về kinh tế-xã hội, trước hết, là thông tin về kinh tế vĩ mô, về đầu tư Nhà nước; phân tích kịp thời, đầy đủ diễn biến tình hình kinh tế vĩ mô, diễn biến thị trường trong và ngoài nước; dự báo những biến động tác động đến kinh tế vĩ mô và đánh giá khả năng tác động của chúng đến ổn định kinh tế vĩ mô.
– Có cơ chế phối hợp giữa các cơ quan có liên quan trong thực thi chính sách kinh tế vĩ mô, trong giám sát và kiểm soát các dòng lưu chuyển vốn.
– Nâng cao năng lực quản lý đầu tư, hiệu lực và hiệu quả công tác giám sát, đánh giá hiệu quả đầu tư Nhà nước; Chỉ định cơ quan đầu mối phối hợp và chịu trách nhiệm cuối cùng trong kiểm tra. giám sát và đánh giá hiệu quả kinh tế xã hội của các dự án đầu tư nói riêng và đầu tư Nhà nước nói chung.
– Bố trí. cơ cấu lại đầu tư Nhà nước, tăng thêm đầu tư cho y tế, đào tạo nghề, phát triển hệ thống tài chính, phát triển hệ thống an sinh xã hội; Trong giai đoạn 2011-2015, tăng đầu tư phát triển các dịch vụ phục vụ sản xuất nông nghiệp, tiêu thụ nông sản.
– Ban hành tiêu chí thẩm định, lựa chọn dự án đầu tư bằng vốn NSNN, tiêu chí đánh giá hiệu quả kinh tế-xã hội của dự án đầu tư; cơ chế phân bố vốn đầu tư Nhà nước theo hướng đầu tư tập trung, chất lượng và hiệu quả, phục vụ thúc đẩy hoặc dẫn dắt chuyển dịch cơ cấu kinh tế.
– Căn cứ theo các tiêu chí đã ban hành, thực hiện rà soát, đánh giá lại tất cả các dự án (đang thực hiện hoặc trong quy hoạch), phân loại dự án theo thứ tự ưu tiên thực hiện, loại bỏ các dự án không còn đáp ứng các tiêu chí đặt ra. Rà soát, đánh giá được ưu tiên thực hiện theo ngành, lĩnh vực, trước hết là dự án kết cấu hạ tầng giao thông, ưu tiên tập trung vốn cho các dự án tại các đầu nút giao thông lưu chuyển hàng hóa tại các khu kinh tế trọng điểm, dự án kết nối vùng kinh tế trọng điểm với các địa phương, vùng kinh tế khác.
– Bổ sung, sửa đổi cơ chế phân cấp quản lý đầu tư theo hướng Trung ương quyết định định hướng, quy hoạch đầu tư, chính quyền địa phương trực tiếp quyết định và triển khai thực hiện dự án đầu tư cụ thể.
– Đổi mới quản trị và nâng cao hiệu quả kinh doanh của DNNN. Cụ thể là: Hoàn thành chuyển đổi tất cả các DNNN sang công ty trách nhiệm hữu hạn hoặc công ty cổ phần được quản trị và hoạt động theo quy định tương ứng của Luật Doanh nghiệp trước tháng 7 năm 2010; Bãi bỏ các loại bao cấp còn lại; tính đúng, tính đủ chi phí kinh doanh, nhất là chi phí quyền sử dụng đất, chi phí vốn vào hoạt động kinh doanh và đánh giá hiệu quả kinh doanh của DNNN; Bãi bỏ các đặc quyền và độc quyền có thể tạo ra sức ì và mang lại lợi ích cục bộ cho DNNN; Công khai hóa và minh bạch hóa thông tin theo các chuẩn mực tối thiếu ngang bằng như các công ty niêm yết; Từng bước thực thi có hiệu quả và hiệu lực quyền chủ sở hữu nhà nước; Xây dựng lại hoặc bổ sung, sửa đổi lại chiến lược của các tập đoàn, tổng công ty; Xác định rõ và cụ thể mục tiêu phát triển của tập đoàn, tổng công ty, thể hiện được năng lực cạnh tranh và khả năng phát triển của doanh nghiệp; Thiết lập thể chế thường xuyên giám sát và đánh giá hiệu quả hoạt động của các DNNN.
Tag: thuvienphapluat 49/2014/qh13 luaật dđầu 49/2013/qh13 2014 39/2019/qh14 tái luat phim đỉnh phu cốc mê linh hoàng phi hồng: ngô lê duẩn tội niên reported speech xôn nguyễn winx philip tước xứ edinburgh euler vsco